Se discute la transformación de la institución que defiende el área natural protegida. El estatus jurídico actual deriva en un organismo disfuncional, que no puede evitar la impunidad de las acciones de los particulares
Guadalajara. Agustín del Castillo. MILENIO-JALISCO
La transformación jurídica de la institución que tiene por tarea proteger los ecosistemas del bosque La Primavera pasa hoy por dos posibilidades: establecer un organismo público descentralizado (OPD) con autonomía y patrimonio propios, o una junta intermunicipal en la que los ayuntamientos otorguen la fuerza legal y económica necesaria para afrontar los desafíos de la conservación.
Estas son respuestas para afrontar la precariedad legal y la crónica falta de recursos del fideicomiso del bosque La Primavera, en funciones desde 1997, que impide actos de autoridad en la dirección ejecutiva, lo que hace endebles sus acciones de inspección y vigilancia, así como la insuficiencia de recursos y un marco laboral totalmente desfavorable para quienes trabajan en el organismo.
Los dos planteamientos se discuten al seno del comité técnico que funciona como junta de gobierno del fideicomiso, de la cual emanan las disposiciones a aplicar por parte de la dirección ejecutiva del área protegida, que es el espacio dotado de equipo y personal para hacer realidad las disposiciones del programa de manejo vigente.
Lo cierto es que sus empleados carecen de un entorno laboral adecuado, sin seguridad social ni prestaciones mínimas de ley; que sus actos de autoridad suelen ser revocados en las instancias judiciales; que su financiamiento es notoriamente insuficiente; que las fuerzas económicas —sobre todo inmobiliarias, pero también la agricultura y la ganadería, la caza y recreación— suelen no someterse a sus mandamientos.
No es novedad: en 2005, por encargo de la Secretaría de Desarrollo Rural (Seder), el despacho Define elaboró el Diagnóstico del estado actual y gestión para las áreas naturales protegidas de Jalisco. Allí se señala que “el modelo de gestión institucional [en La Primavera] no es funcional [y] no existe claridad de cómo y con qué reemplazarlo”. El esquema de gobierno actual de la reserva hace imposible la tarea independientemente del individuo que tenga la responsabilidad, agrega. No hay sustento legal normativo ni para el Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera ni para la dirección ejecutiva. No existe algún instrumento jurídico que soporte la existencia legal del comité y éste carece de un reglamento interno. El único asidero legal, apunta, es la existencia del fideicomiso público para administrar la reserva, un organismo descentralizado del gobierno estatal.
“La ausencia de un reglamento conocido y aceptado por todos los actores significa que no hay claridad en sus funciones sustantivas ni un marco de actuación explícito para sus integrantes y su órgano ejecutivo”, agrega el texto. No obstante, se le pretende dar las funciones de consejo asesor del área protegida, como ocurre en reservas de la biosfera federales, es decir, que abra la participación de los actores locales y brinde asistencia técnica a la dirección.
Esto lo complica todo: se tiene una membresía excesiva aunada a representaciones de entidades gubernamentales de mediano o bajo nivel, lo cual hace al órgano poco operativo, sin capacidad de tomar decisiones estratégicas de las que depende la conservación. La dirección ejecutiva termina así como “chivo expiatorio” de un comité débil, caótico e disfuncional.
El cumplimiento del programa de manejo “se ha venido realizando al amparo de un contrato de fideicomiso irrevocable de administración, lo que ha representado ciertos inconvenientes: la dificultad de convocar, celebrar y adoptar acuerdos en las sesiones del comité técnico del fideicomiso; estar sujetos a la disponibilidad de tiempos de atención, respuesta y ejecución de las instrucciones del comité técnico del fideicomiso con el consiguiente riesgo de demora en la aplicación de las indicaciones giradas; y la diversidad de criterios interpretativos del alcance de las instrucciones formuladas por los miembros del comité”, confirma el documento justificativo elaborado para el cambio a OPD, que no ha sido planteado ante el Congreso del Estado de Jalisco.
El esquema vigente, “en la realidad ha sido un difícil ejercicio de concertación […] esto ha permitido de una manera velada, pero real, la pérdida acelerada de los ecosistemas naturales del bosque, conflictos entre propietarios y autoridades, crecimiento de asentamientos humanos legales e ilegales, desarrollo de proyectos agropecuarios invadiendo las fronteras del bosque, fuertes presiones demográficas por parte de las cabeceras municipales, principalmente de Guadalajara y baja participación de la sociedad civil a favor de su conservación, problemática manifiesta no sólo en La Primavera sino en la mayoría de las áreas naturales del país en general y que se denota en el estado actual de la mayoría de estas áreas”, señala un documento elaborado en Guadalajara en 2008 (ver recuadro anexo), para sacar adelante la asociación intermunicipal.
Este enfoque cobró relevancia tras la crisis ambiental e institucional que ocasionó el incendio de abril de 2005, con más de once mil hectáreas por las que pasó el fuego, de las cuales se perdieron alrededor de mil hectáreas. Pero no se hizo nada.
Entre 2007 y 2008 se perdió en definitiva una superficie superior a 500 hectáreas (ha) del polígono protegido, por un amparo promovido por miembros del ejido Santa Ana Tepetitlán, que aprovecharon las lagunas del decreto de 1980 (PÚBLICO MILENIO, 7 de julio de 2008).
En la actualidad, con cientos de expedientes contra invasiones sin resolver y el reconocimiento de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) de que el marco jurídico para proteger el bosque es “una coladera”, que los particulares aprovechan (MILENIO JALISCO, 10 de octubre y 7 de noviembre de 2011), así como la precariedad financiera y laboral (un inspector del bosque fue baleado y ante la falta de seguro, se han debido de erogar decenas de miles de pesos para atenderlo médicamente), regresan el debate sobre la viabilidad institucional a una apremiante actualidad. Se espera que no se quede, una vez más, en el tintero, mientras la reserva ecológica esencial de la región metropolitana de Guadalajara se deteriora a pasos agigantados.
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Opción A: asociación intermunicipal
••• La regidora priista de la Administración 2007-2009 en Guadalajara, Myriam Vachez Plagnol, presentó una propuesta para generar un convenio intermunicipal, en el que se incluía al municipio capital del estado, que no tiene un metro del bosque La Primavera, pero se abastece de sus servicios ambientales, como solución a los graves problemas de gestión que se vivían en el área protegida.
No prosperó, pero mantiene las bases de la discusión de la pertinencia de este esquema jurídico, que ha mostrado su éxito en el caso de la Junta Intermunicipal para la Gestión del Río Ayuquila (JIRA), con diez municipios de las regiones Sur, Sierra de Amula y Costa Sur del estado, ejemplo reconocido internacionalmente.
Se trata de un “convenio de colaboración intermunicipal para la protección y conservación del bosque La Primavera, con los municipios con territorio y en el área de influencia de dicho bosque”, dice la citada iniciativa.
“Se pretende conformar una asociación intermunicipal, que se integre en la gestión sustentable de los recursos del bosque, se reconozca como una comunidad aledaña que recibe los beneficios de tener un área silvestre protegida, pero que a su vez es responsable y un actor primordial de la correcta gestión de los recursos naturales de la misma. Esta iniciativa pretende lograr que dentro del municipio de Guadalajara se genere un marco legal que permita ver la importancia del bosque La Primavera, analizar y comprender lo fundamental de sus problemas ambientales y donde cada municipio aledaño asuma sus responsabilidades en la medida de los servicios ambientales que recibe del bosque”.
Este planteamiento se recogió también en un documento oficial, denominado Plan de Acción para el Bosque La Primavera, sobre una base temporal al 2030. En la prioridad número tres de “gestión”, objetivo específico 3.2, denominado “establecimiento de esquemas para la correcta coordinación de las autoridades de los diferentes órdenes de gobierno que interactúan en el bosque La Primavera”, se plantea la meta de “elaboración de convenios intermunicipales e interinstitucionales”.
Con esa figura, “se abre un sinnúmero de posibilidades para atender otros aspectos importantísimos de los propios municipios, como son la regulación de actividades en la zona de influencia inmediata a La Primavera […] así como emprender acciones conjuntas a efecto de ordenar el territorio, manejar los residuos sólidos municipales, promover el turismo y la educación ambiental entre otros de la mayor relevancia”.
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Opción B: un OPD
••• Un organismo público descentralizado (OPD) de la Administración estatal “denominado Patronato Bosque La Primavera” tendría la ansiada personalidad jurídica y patrimonio propios que se buscan para consolidar los procesos de gestión a favor del bosque.
“El conferimiento de la calidad de persona jurídica al tenor del artículo 161 del Código Civil del Estado de Jalisco, propiciaría la obtención de los beneficios, […] la posibilidad de celebrar actos jurídicos por cuenta propia —acuerdos, convenios, contratos, etcétera— y sin necesidad de depender de terceras personas, siempre con la tendencia a ser autosuficientes en la función de administración del área de protección de flora y fauna La Primavera, entendiéndose por administración, la planeación, instrumentación, promoción, ejecución, control y evaluación de las acciones que en materia de conservación, restauración, desarrollo y vigilancia”, señala el documento que se ha preparado para justificar una iniciativa del gobierno del estado en tal sentido.
En el OPD, “el órgano primario de administración sería una junta de gobierno, conformado de un número reducido, pero lo suficientemente atinente de miembros, lo que facilitará la convocatoria, celebración y adopción de acuerdos ante la factible conciliación de los diversos puntos de vista que existan”. El órgano ejecutor de las decisiones acordadas por la junta de gobierno sería el director general del organismo.
Con la conformación orgánica “que aquí se propone se lograría la agilidad en la adopción y ejecución de decisiones necesarias para el cumplimiento de la función de administración del área protegida y, por ende, de las obras encaminadas a lograr su reforestación, protección, fijación y restauración de suelos, la repoblación e incremento de masas arboladas, la preservación y propagación de la fauna silvestre y la preservación del régimen ambiental e hidrológico”, lo que incluye “la factibilidad de hacer frente de manera eficaz, eficiente y oportuna a las contingencias derivadas de demandas o acciones ejercitadas en contra del organismo público descentralizado o de su patrimonio”.
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